PJL relatif à l'accord général sur le commerce des services

BOYER (André)

RAPPORT 103 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES

Origine du document : http://www.senat.fr/rap/l98-103/l98-103_mono.html

Table des matières

• INTRODUCTION
  • A. LE CADRE DU CINQUIÈME PROTOCOLE : L'ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES (AGCS)
    • 1. L'objectif de l'Accord général
    • 2. Les modalités de libéralisation dans le secteur des services
  • B. LE CONTEXTE DU CINQUIÈME PROTOCOLE : UN ENJEU ÉCONOMIQUE CONSIDÉRABLE
    • 1. Le marché des services financiers : un secteur-clé pour la France et l'Union européenne
    • 2. Les acquis contrastés du cinquième protocole
    • 3. La crise financière et le cinquième protocole
• CONCLUSION
• EXAMEN EN COMMISSION
• PROJET DE LOI
• ANNEXE
  ETUDE D'IMPACT44 Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.

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N° 103

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 décembre 1998

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation du cinquième protocole (services financiers) annexé à l'accord général sur le commerce des services,

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir le numéro :

Sénat : 22 (1998-1999).

Commerce.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant l'approbation du cinquième protocole relatif aux services financiers et annexé à l'accord général sur le commerce des services. L'accord général sur les services -AGCS-, constitue l'un des nombreux textes inclus dans le Traité portant institution de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), conclu à Marrakech le 15 avril 1994, adopté par le Parlement en décembre 1994 et entré en vigueur le 1er janvier 1995.

Ce cinquième protocole, qui concerne la libéralisation des services financiers -banques, assurances, services boursiers-, est en fait l'ultime épisode d'une longue négociation sur ce sujet qui avait déjà conduit à l'adoption, le 21 juillet 1995 d'un accord intérimaire et donc provisoire, sur les services financiers.

En effet, à Marrakech, en avril 1994, un accord n'avait pu être obtenu sur les services financiers dans le cadre de l'Accord général sur les services. De nouvelles négociations furent alors engagées, avec pour objectif d'aboutir avant le 30 juin 1995, en obtenant de meilleures propositions de la part des différents pays. Cette nouvelle négociation s'est cependant heurtée à la réticence des Etats-Unis qui, au moment de la clôture des négociations, arguant d'un niveau insuffisant d'offres de libéralisation de la part de certains pays, décidèrent de déposer une dérogation générale à la "clause de la Nation la plus favorisée". Cette dérogation équivalait à réduire à peu de choses l'offre américaine.

Plutôt que d'en rester sur ce relatif échec, il fut décidé, grâce notamment à l'impulsion de l'Union européenne, de proroger les négociations. Elles aboutirent le 21 juillet 1995 et un accord intérimaire, préservant les acquis déjà obtenus, et dénommé deuxième protocole sur les services financiers, fut alors conclu entre 43 pays.

Cet accord provisoire devant arriver à échéance le 31 décembre 1997, un troisième cycle de négociations fut engagé le 10 avril 1997, il a abouti le 12 décembre 1997 sous la forme d'un cinquième protocole, présentement soumis à notre examen.

A. LE CADRE DU CINQUIÈME PROTOCOLE : L'ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES (AGCS)

1. L'objectif de l'Accord général

Cet accord général, conclu dans le cadre du texte constitutif de l'OMC en avril 1994 a trois objectifs :

- soustraire les services, grâce à l'application de la clause de la nation la plus favorisée, à la logique discriminante des seuls accords bilatéraux qui limitent les avantages consentis à un seul pays, et qui fut notamment la démarche longtemps privilégiée par les États-Unis ;

- éviter que les entreprises de services exerçant dans des pays tiers soient soumises à de nouvelles mesures discriminatoires, grâce à la stabilisation -dite "consolidation" dans la terminologie de l'AGCS-, obtenue lorsque les Etats s'engagent à ne pas "aggraver" leurs législations, à l'égard d'entreprises étrangères en particulier pour ce qui a trait à la "présence commerciale" ;

- favoriser, enfin, l'adoption de règles conformes au principe du traitement national et la réduction progressive des obstacles à "l'accès au marché" des services ;

Il n'est en effet pas inutile de rappeler que dans une négociation OMC, les ouvertures que chaque Etat consent dans la libéralisation des échanges -qu'il s'agisse d'ailleurs des biens ou de services- sont opérées sous deux aspects^1(*) : celui de "l'accès au marché" tout d'abord, c'est-à-dire la plus ou moins grande facilité accordée par un Etat à un opérateur étranger pour exercer son activité -ou exporter son bien- sur son territoire ; celui du traitement national ensuite, à savoir la possibilité, pour l'opérateur étranger d'exercer de facto dans un Etat tiers son activité dans les mêmes conditions que celles offertes aux opérateurs nationaux de cet Etat.

2. Les modalités de libéralisation dans le secteur des services

L'accord cadre définit par ailleurs quatre modes de fourniture de service :

- la fourniture transfrontières, comparable à l'échange de marchandises ;

- la consommation à l'étranger, qui permet aux nationaux d'un Etat d'acheter des services sur le territoire d'un autre, c'est le cas par exemple du tourisme ;

- la présence commerciale, permettant aux fournisseurs étrangers de services d'installer une filiale, une succursale ou une agence sur le territoire d'un autre Etat ;

- la présence de personnes physiques enfin, où le producteur de service se rapproche du consommateur -cas du cabinet d'audit envoyant à l'étranger des experts auprès de son client.

Ces divers modes de fourniture de services et les deux aspects de la libéralisation (traitement national et accès au marché), constituent la trame des "listes d'engagements"^2(*) déposées par les pays signataires et partie intégrante du cinquième protocole soumis à notre appréciation.

Au demeurant, s'agissant des services financiers deux domaines particulièrement importants sont couverts par l'AGCS :

- les échanges transfrontaliers des services financiers permettant par exemple de souscrire un contrat d'assurance auprès d'une compagnie étrangère ;

- les conditions d'établissement des entreprises étrangères (présence commerciale), plus ou moins contraignantes et souples selon les législations relatives à l'investissement étranger ou selon les restrictions posées à l'activité d'entreprises bancaires ou d'assurances par rapport aux entreprises nationales.

B. LE CONTEXTE DU CINQUIÈME PROTOCOLE : UN ENJEU ÉCONOMIQUE CONSIDÉRABLE

1. Le marché des services financiers : un secteur-clé pour la France et l'Union européenne

Le marché mondial de l'assurance a atteint 15 000 milliards de francs en 1997. En croissance forte, son chiffre d'affaires a quadruplé en dix ans. Il se structure autour de trois régions principales qui représentent 95 % du total :

- L'Asie -Japon et Asie du Sud Est-, est la première région avec 35 % des cotisations mondiales (17 % en 1985). La fermeture des marchés locaux a empêché les entreprises occidentales de profiter de cette croissance soutenue. De fait, l'objectif essentiel et la priorité de la négociation a été la libéralisation des marchés asiatiques.

- L'Amérique du Nord, qui représentait en 1985 54 % des cotisations mondiales, ne le fait plus, en 1996, qu'à hauteur de 33 %. Le marché est désormais à maturité, sa croissance est limitée et les positions déjà établies rendent sa pénétration difficile.

- L'Union européenne représente 28 % du total des cotisations (23 % en 1985). Le développement de ce secteur a largement bénéficié de l'harmonisation et de la déréglementation du marché dans le cadre communautaire.

La France occupe le cinquième rang mondial (6,5 %), avec un chiffre d'affaires de 1 000 milliards de francs, derrière les Etats-Unis (31 %), le Japon (25 %), l'Allemagne (7 %), et à égalité avec le Royaume-Uni (6,5 %). Les cotisations collectées par les sociétés françaises représentent désormais 25 % de leur chiffre d'affaires global, en croissance rapide (+ 11 % en 1997, contre 5 % sur le marché national).

S'agissant du secteur des services bancaires et boursiers, les banques françaises, malgré les récentes restructurations poursuivent leur mouvement d'internationalisation. Le stock d'investissement français à l'étranger s'élève à 93 milliards de francs et les flux ont atteint 12 milliards en 1997.

Les banques françaises investissent surtout dans l'Union européenne (55 %), mais les Etats-Unis restent un pays privilégié pour leurs implantations. Les flux d'investissement vers les Etats-Unis ont atteint 6 milliards de francs en 1997 contre 5 milliards de francs pour les flux à destination de pays de l'Union. L'implantation bancaire française aux Etats-Unis prend surtout la forme de rachats de sociétés locales, compte tenu des obstacles juridiques à l'établissement direct. Quant à la zone asiatique, elle est une cible majeure : les banques françaises retirent aujourd'hui de cette zone 20 à 25 % du résultat de leurs activités internationales. Pour la France comme pour d'autres pays, la libéralisation du secteur bancaire en Asie constituait un enjeu majeur. En effet, dans ces pays, les banques étrangères sont soumises à un numerus clausus et ne peuvent dépasser un plafond de participation -le plus souvent minoritaire- dans le capital des banques locales.

2. Les acquis contrastés du cinquième protocole

La France et l'Union européenne avaient davantage d'intérêts offensifs dans la négociation que de positions à défendre compte tenu des législations européenne et française dans ce domaine, déjà largement conformes aux obligations de l'accord. Par delà même les entreprises comunautaires puisqu'au demeurant, la libéralisation de l'accès au marché pour les entreprises communautaires a été étendue à toutes les entreprises étrangères. Ainsi les marchés français et européen, dans le secteur des services financiers, présentent un degré d'ouverture élevé, sans équivalent dans le monde.

Cela étant, l'offre de l'Union européenne préserve des dispositions protectrices. Ainsi la France a-t-elle introduit des réserves destinées à protéger les réglementations nationales qui limitent l'accès au marché des entreprises non-communautaires : ces réglementations concernent l'assurance contre les risques du transport terrestre, qui ne peut être effectué que par des compagnies établies dans la Communauté. Par ailleurs, l'établissement de succursales dans le secteur des assurances est subordonné à une autorisation spéciale. L'engagement de la France dans le cadre de l'accord se fait donc à législation constante.

Enfin, deux autres réserves ont été maintenues par la France : une banque étrangère ne peut intervenir comme chef de file sur les émissions de titres libellés en francs, que par l'intermédiaire d'une filiale de droit français agréée. Par ailleurs, les principaux responsables des sociétés d'investissement à capital fixe (SICAF) doivent être de nationalité française.

Ces réserves figuraient au demeurant déjà dans l'accord intérimaire de 1995.

Les acquis positifs de la négociation, inclus dans le cinquième protocole, proviennent essentiellement des offres présentées par les pays émergents. Ainsi le principe du maintien du régime d'investissement existant (dénommé "grand fathering" par les anglo-saxons), a-t-il été intégralement confirmé par l'Indonésie, les Philippines et la Thaïlande, et partiellement par la Malaisie. Les Philippines, la Corée du Sud, le Brésil, l'Argentine et le Mexique ont par ailleurs autorisé les participations étrangères majoritaires. De nouvelles licences d'implantation ont été octroyées par l'Indonésie et la Malaisie. Faisant l'objet d'une "consolidation" dans l'accord, ces concessions revêtent donc un caractère irréversible.

Par delà ces motifs de satisfaction, des dispositions restrictives demeurent : le degré d'ouverture de ces marchés demeure limité pour les entreprises européennes et quelques pays émergents -Corée du Sud, Mexique, Egypte-, ont maintenu d'importantes réserves de précaution.

De surcroît, les offres de pays importants ont été décevantes. Ainsi de l'Inde et du Pakistan dont les marchés demeurent très fermés aux étrangers. Le marché japonais reste hermétique même si ce pays a accepté de consolider -de garantir et d'étendre- les accords conclus bilatéralement avec les Etats-Unis dans les secteurs de la banque et de l'assurance.

Enfin le Canada et les Etats-Unis ont eu une attitude très prudente. Si le Canada a consolidé dans l'accord sa réforme bancaire qui prévoit d'autoriser, au plus tard le 1er juillet 1999, l'établissement de sucursales de banques étrangères, son marché, fortement discriminatoire reste très fermé pour un pays de l'OCDE.

Plus décevante encore est l'offre des Etats-Unis, assortie d'exceptions nombreuses, liées à des législations fédérées discriminatoires et à l'absence d'harmonisation fédérale du cadre réglementaire. Enfin, l'imprécision des formulations juridiques rend très incertaine la portée des consolidations promises.

3. La crise financière et le cinquième protocole

On pouvait légitimement s'interroger sur les conséquences de la crise financière asiatique dont les prémices ont précédé la conclusion du cinquième protocole. Les gouvernements concernés ne seraient-ils pas tentés par un repliement national et, par voie de conséquence, désireux de revenir sur les libéralisations consenties ?

Cette inquiétude ne s'est pas concrétisée. Les pays émergents d'Asie du Sud-Est ou d'Amérique Latine, touchés par cette crise, ont pu percevoir l'intérêt que représenterait, pour eux, une ouverture de leurs marchés aux opérateurs occidentaux du secteur financier. La concurrence étrangère sur leur territoire, en contraignant leurs propres établissements financiers à une rigueur accrue, est finalement de nature à prémunir ces pays à l'avenir contre des stratégies financières hasardeuses dont la crise qui les frappe a été la sévère sanction.

De fait, le contenu de l'accord est, en lui-même, de nature à minimiser l'impact négatif de la crise sur sa mise en oeuvre. La libéralisation est consentie essentiellement sur le droit d'établissement (présence commerciale), et ne porte pas sur les mouvements de capitaux contre lesquels, d'ailleurs, l'annexe sur les services financiers annexée à l'AGCS et l'AGCS lui-même prévoient des dispositifs prudentiels destinés à préserver l'équilibre des balances des paiements.

Les politiques d'ouverture se sont d'ailleurs poursuivies en Asie, postérieurement au déclenchement de la crise financière, conduisant d'ailleurs certains pays à élargir les libéralisations consenties (Philippines, Indonésie, Thaïlande).

De même, en Amérique Latine, les besoins de financement extérieur conduisent les gouvernements à persévérer dans l'assouplissement de l'accès à leurs marchés financiers pour les opérateurs étrangers, notamment au Brésil, au Mexique et au Chili.

CONCLUSION

Plus de 70 nations ont souscrit à cet accord qui, comme l'a déclaré le négociateur pour l'Union européenne, Sir Leon Brittan, "va contribuer à restaurer la confiance en Asie et va offrir d'importantes possibilités pour l'Europe et les Etats-Unis". A partir de l'an prochain, les activités internationales des sociétés financières seront libéralisées dans 95 % du marché mondial.

L'Union européenne et la France ont beaucoup à attendre des conséquences de cette libéralisation. Votre rapporteur ne peut donc qu'inviter la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées à donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 9 décembre 1998, la commission a examaminé le présent rapport.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a fait observer que les rachats de banques américaines par des établissements français n'avaient pas été importants au cours de la période récente. Il a relevé que la situation très concurrentielle des banques françaises sur le territoire national les avait incitées à s'engager en Asie du sud-est pour trouver des débouchés qui s'étaient révélés dangereux.

La commission a alors, suivant l'avis de son rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation du cinquième protocole (services financiers) annexé à l'accord général sur le commerce des servicers, adopté à Genève le 27 février 1998 et dont le texte est annexé à la présente loi^3(*).

ANNEXE
ETUDE D'IMPACT4(*)

1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs insuffisances

Lors de la signature de l'accord instituant l'OMC, en avril 1994 à Marrakech, les ministres, jugeant insuffisantes les offres d'engagements déposées par les Membres dans le domaine des services financiers, ont décidé de poursuivre des négociations spécifiques en vue de parvenir à une libéralisation accrue du commerce de ces services. Un accord intérimaire a été conclu en juillet 1995, matérialisé par le deuxième protocole à l'Accord général sur le commerce des services et ses annexes. Le deuxième protocole a été ratifié par la France le 28 juin 1996 (loi n° 96-574 du 28 juin 1996). Rouvertes en avril 1997, les négociations sur le commerce des services financiers se sont conclues en décembre 1997 par un accord définitif, matérialisé par le cinquième protocole et ses annexes.

2. Bénéfices escomptés

- emploi -

Le cinquième protocole n'aura pas d'incidence négative sur l'emploi puisqu'il ne fait que refléter l'état du droit en vigueur en France dans le secteur des services financiers, et n'implique aucune modification de la législation française dans ce domaine ni même des directives et règlements communautaires concernés. En revanche, il aura des effets bénéfiques sur les fournisseurs français de services financiers qui pourront plus facilement étendre leur activité sur les marchés étrangers. Ces répercussions apparaissent cependant difficiles à chiffrer en termes d'emplois.

- intérêt général -

L'accord favorise l'ouverture à la concurrence étrangère dans le secteur des services financiers dans un grand nombre de pays membres de l'OMC, notamment les pays développés comme le Japon et le Canada, mais aussi les pays émergents d'Asie et d'Amérique latine, dont les marchés conservent un fort potentiel de croissance. Les services financiers constituant en outre une infrastructure essentielle pour le développement économique, la libéralisation accrue de ce secteur est une étape majeure dans l'ouverture au monde des économies en développement et dans l'assainissement et la restructuration de ce secteur dans les économies en crise.

- incidences financières -

Le cinquième protocole n'aura pas d'impact direct sur le budget de l'Etat ou sur le budget communautaire. L'impact indirect qu'il pourrait avoir sur les finances publiques en favorisant le développement des entreprises françaises à l'étranger ne devrait pas, en première analyse, être significatif.

- simplification des formalités administratives -

Sans objet.

- complexité de l'ordonnancement juridique -

Le cinquième protocole n'accroîtra pas la complexité de l'ordonnancement juridique puisque le secteur des services financiers est couvert par l'accord général sur le commerce des services depuis la signature des accords de Marrakech le 15 avril 1994. En revanche, la sécurité juridique des opérateurs français dans les autres pays signataires sera accrue.

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¹ Ces deux aspects constituent les deux colonnes principales des listes d'engagements figurant en annexe du projet de loi.

² Les listes d'engagements figurent en annexe au projet de loi.

³ Voir le texte annexé au document Sénat n° 22 (1998-1999).

⁴ Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des parlementaires.