PJL relatif à l'accord général sur le
commerce des services
BOYER (André)
RAPPORT 103 (98-99) - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES
Origine du document : http://www.senat.fr/rap/l98-103/l98-103_mono.html
Table des matières
N° 103
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE
1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 9 décembre 1998
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense
et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation du
cinquième protocole (services financiers) annexé à l'accord
général sur le commerce des services,
Par M. André BOYER,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de
Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait,
Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet,
vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë,
Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel
Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy
Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique
Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert
Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean
Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger
Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul
Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de
Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte,
Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat,
Gérard Roujas, André Rouvière.
Voir le numéro :
Sénat : 22 (1998-1999).
Commerce.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Nous sommes invités à examiner un
projet de loi autorisant l'approbation du cinquième protocole relatif aux
services financiers et annexé à l'accord général sur le commerce des services.
L'accord général sur les services -AGCS-, constitue l'un des nombreux textes
inclus dans le Traité portant institution de l'Organisation mondiale du commerce
(OMC), conclu à Marrakech le 15 avril 1994, adopté par le Parlement en
décembre 1994 et entré en vigueur le 1er janvier 1995.
Ce cinquième
protocole, qui concerne la libéralisation des services financiers -banques,
assurances, services boursiers-, est en fait l'ultime épisode d'une longue
négociation sur ce sujet qui avait déjà conduit à l'adoption, le 21 juillet
1995 d'un accord intérimaire et donc provisoire, sur les services financiers.
En effet, à Marrakech, en avril 1994, un accord n'avait pu être obtenu
sur les services financiers dans le cadre de l'Accord général sur les services.
De nouvelles négociations furent alors engagées, avec pour objectif d'aboutir
avant le 30 juin 1995, en obtenant de meilleures propositions de la part
des différents pays. Cette nouvelle négociation s'est cependant heurtée à la
réticence des Etats-Unis qui, au moment de la clôture des négociations, arguant
d'un niveau insuffisant d'offres de libéralisation de la part de certains pays,
décidèrent de déposer une dérogation générale à la "clause de la Nation la plus
favorisée". Cette dérogation équivalait à réduire à peu de choses l'offre
américaine.
Plutôt que d'en rester sur ce relatif échec, il fut décidé,
grâce notamment à l'impulsion de l'Union européenne, de proroger les
négociations. Elles aboutirent le 21 juillet 1995 et un accord
intérimaire, préservant les acquis déjà obtenus, et dénommé deuxième
protocole sur les services financiers, fut alors conclu entre 43 pays.
Cet accord provisoire devant arriver à échéance le 31 décembre
1997, un troisième cycle de négociations fut engagé le 10 avril 1997, il a
abouti le 12 décembre 1997 sous la forme d'un cinquième protocole,
présentement soumis à notre examen.
A. LE CADRE DU CINQUIÈME PROTOCOLE :
L'ACCORD GÉNÉRAL SUR LE COMMERCE DES SERVICES
(AGCS)
1. L'objectif de l'Accord général
Cet accord général, conclu dans le cadre du texte constitutif
de l'OMC en avril 1994 a trois objectifs :
- soustraire les services,
grâce à l'application de la clause de la nation la plus favorisée, à la logique
discriminante des seuls accords bilatéraux qui limitent les avantages consentis
à un seul pays, et qui fut notamment la démarche longtemps privilégiée par les
États-Unis ;
- éviter que les entreprises de services exerçant dans des
pays tiers soient soumises à de nouvelles mesures discriminatoires, grâce à la
stabilisation -dite "consolidation" dans la terminologie de l'AGCS-, obtenue
lorsque les Etats s'engagent à ne pas "aggraver" leurs législations, à l'égard
d'entreprises étrangères en particulier pour ce qui a trait à la "présence
commerciale" ;
- favoriser, enfin, l'adoption de règles conformes au
principe du traitement national et la réduction progressive des obstacles
à "l'accès au marché" des services ;
Il n'est en effet pas
inutile de rappeler que dans une négociation OMC, les ouvertures que chaque Etat
consent dans la libéralisation des échanges -qu'il s'agisse d'ailleurs des biens
ou de services- sont opérées sous deux aspects1(*) :
celui de "l'accès au marché" tout d'abord, c'est-à-dire la plus ou moins
grande facilité accordée par un Etat à un opérateur étranger pour exercer son
activité -ou exporter son bien- sur son territoire ; celui du traitement
national ensuite, à savoir la possibilité, pour l'opérateur étranger
d'exercer de facto dans un Etat tiers son activité dans les mêmes
conditions que celles offertes aux opérateurs nationaux de cet Etat.
2. Les modalités de libéralisation dans le secteur des
services
L'accord cadre définit par ailleurs quatre modes de fourniture
de service :
- la fourniture transfrontières, comparable à
l'échange de marchandises ;
- la consommation à l'étranger, qui
permet aux nationaux d'un Etat d'acheter des services sur le territoire d'un
autre, c'est le cas par exemple du tourisme ;
- la présence
commerciale, permettant aux fournisseurs étrangers de services d'installer
une filiale, une succursale ou une agence sur le territoire d'un autre Etat ;
- la présence de personnes physiques enfin, où le producteur de
service se rapproche du consommateur -cas du cabinet d'audit envoyant à
l'étranger des experts auprès de son client.
Ces divers modes de
fourniture de services et les deux aspects de la libéralisation (traitement
national et accès au marché), constituent la trame des "listes
d'engagements"2(*)
déposées par les pays signataires et partie intégrante du cinquième protocole
soumis à notre appréciation.
Au demeurant, s'agissant des services
financiers deux domaines particulièrement importants sont couverts par l'AGCS :
- les échanges transfrontaliers des services financiers
permettant par exemple de souscrire un contrat d'assurance auprès d'une
compagnie étrangère ;
- les conditions d'établissement des
entreprises étrangères (présence commerciale), plus ou moins contraignantes
et souples selon les législations relatives à l'investissement étranger ou selon
les restrictions posées à l'activité d'entreprises bancaires ou d'assurances par
rapport aux entreprises nationales.
B. LE CONTEXTE DU CINQUIÈME PROTOCOLE :
UN ENJEU ÉCONOMIQUE CONSIDÉRABLE
1. Le marché des services financiers : un secteur-clé
pour la France et l'Union européenne
Le marché mondial de l'assurance a atteint 15 000
milliards de francs en 1997. En croissance forte, son chiffre d'affaires a
quadruplé en dix ans. Il se structure autour de trois régions principales qui
représentent 95 % du total :
- L'Asie -Japon et Asie du Sud
Est-, est la première région avec 35 % des cotisations mondiales (17 %
en 1985). La fermeture des marchés locaux a empêché les entreprises occidentales
de profiter de cette croissance soutenue. De fait, l'objectif essentiel et la
priorité de la négociation a été la libéralisation des marchés asiatiques.
- L'Amérique du Nord, qui représentait en 1985 54 % des
cotisations mondiales, ne le fait plus, en 1996, qu'à hauteur de 33 %. Le
marché est désormais à maturité, sa croissance est limitée et les positions déjà
établies rendent sa pénétration difficile.
- L'Union européenne
représente 28 % du total des cotisations (23 % en 1985). Le
développement de ce secteur a largement bénéficié de l'harmonisation et de la
déréglementation du marché dans le cadre communautaire.
La France
occupe le cinquième rang mondial (6,5 %), avec un chiffre d'affaires de
1 000 milliards de francs, derrière les Etats-Unis (31 %), le Japon
(25 %), l'Allemagne (7 %), et à égalité avec le Royaume-Uni
(6,5 %). Les cotisations collectées par les sociétés françaises
représentent désormais 25 % de leur chiffre d'affaires global, en
croissance rapide (+ 11 % en 1997, contre 5 % sur le marché
national).
S'agissant du secteur des services bancaires et
boursiers, les banques françaises, malgré les récentes restructurations
poursuivent leur mouvement d'internationalisation. Le stock d'investissement
français à l'étranger s'élève à 93 milliards de francs et les flux ont
atteint 12 milliards en 1997.
Les banques françaises
investissent surtout dans l'Union européenne (55 %), mais les Etats-Unis
restent un pays privilégié pour leurs implantations. Les flux d'investissement
vers les Etats-Unis ont atteint 6 milliards de francs en 1997 contre
5 milliards de francs pour les flux à destination de pays de l'Union.
L'implantation bancaire française aux Etats-Unis prend surtout la forme de
rachats de sociétés locales, compte tenu des obstacles juridiques à
l'établissement direct. Quant à la zone asiatique, elle est une cible majeure :
les banques françaises retirent aujourd'hui de cette zone 20 à 25 % du
résultat de leurs activités internationales. Pour la France comme pour d'autres
pays, la libéralisation du secteur bancaire en Asie constituait un enjeu majeur.
En effet, dans ces pays, les banques étrangères sont soumises à un numerus
clausus et ne peuvent dépasser un plafond de participation -le plus souvent
minoritaire- dans le capital des banques locales.
2. Les acquis contrastés du cinquième
protocole
La France et l'Union européenne avaient davantage d'intérêts
offensifs dans la négociation que de positions à défendre compte tenu des
législations européenne et française dans ce domaine, déjà largement conformes
aux obligations de l'accord. Par delà même les entreprises comunautaires
puisqu'au demeurant, la libéralisation de l'accès au marché pour les entreprises
communautaires a été étendue à toutes les entreprises étrangères. Ainsi les
marchés français et européen, dans le secteur des services financiers,
présentent un degré d'ouverture élevé, sans équivalent dans le monde.
Cela étant, l'offre de l'Union européenne préserve des dispositions
protectrices. Ainsi la France a-t-elle introduit des réserves destinées à
protéger les réglementations nationales qui limitent l'accès au marché des
entreprises non-communautaires : ces réglementations concernent l'assurance
contre les risques du transport terrestre, qui ne peut être effectué que par des
compagnies établies dans la Communauté. Par ailleurs, l'établissement de
succursales dans le secteur des assurances est subordonné à une autorisation
spéciale. L'engagement de la France dans le cadre de l'accord se fait donc à
législation constante.
Enfin, deux autres réserves ont été maintenues
par la France : une banque étrangère ne peut intervenir comme chef de file sur
les émissions de titres libellés en francs, que par l'intermédiaire d'une
filiale de droit français agréée. Par ailleurs, les principaux responsables des
sociétés d'investissement à capital fixe (SICAF) doivent être de nationalité
française.
Ces réserves figuraient au demeurant déjà dans l'accord
intérimaire de 1995.
Les acquis positifs de la négociation, inclus dans
le cinquième protocole, proviennent essentiellement des offres présentées par
les pays émergents. Ainsi le principe du maintien du régime d'investissement
existant (dénommé "grand fathering" par les anglo-saxons), a-t-il été
intégralement confirmé par l'Indonésie, les Philippines et la Thaïlande, et
partiellement par la Malaisie. Les Philippines, la Corée du Sud, le Brésil,
l'Argentine et le Mexique ont par ailleurs autorisé les participations
étrangères majoritaires. De nouvelles licences d'implantation ont été octroyées
par l'Indonésie et la Malaisie. Faisant l'objet d'une "consolidation" dans
l'accord, ces concessions revêtent donc un caractère irréversible.
Par
delà ces motifs de satisfaction, des dispositions restrictives demeurent : le
degré d'ouverture de ces marchés demeure limité pour les entreprises européennes
et quelques pays émergents -Corée du Sud, Mexique, Egypte-, ont maintenu
d'importantes réserves de précaution.
De surcroît, les offres de pays
importants ont été décevantes. Ainsi de l'Inde et du Pakistan dont les marchés
demeurent très fermés aux étrangers. Le marché japonais reste hermétique même si
ce pays a accepté de consolider -de garantir et d'étendre- les accords conclus
bilatéralement avec les Etats-Unis dans les secteurs de la banque et de
l'assurance.
Enfin le Canada et les Etats-Unis ont eu une attitude très
prudente. Si le Canada a consolidé dans l'accord sa réforme bancaire qui prévoit
d'autoriser, au plus tard le 1er juillet 1999, l'établissement de sucursales de
banques étrangères, son marché, fortement discriminatoire reste très fermé pour
un pays de l'OCDE.
Plus décevante encore est l'offre des Etats-Unis,
assortie d'exceptions nombreuses, liées à des législations fédérées
discriminatoires et à l'absence d'harmonisation fédérale du cadre réglementaire.
Enfin, l'imprécision des formulations juridiques rend très incertaine la portée
des consolidations promises.
3. La crise financière et le cinquième
protocole
On pouvait légitimement s'interroger sur les conséquences de la
crise financière asiatique dont les prémices ont précédé la conclusion du
cinquième protocole. Les gouvernements concernés ne seraient-ils pas tentés par
un repliement national et, par voie de conséquence, désireux de revenir sur les
libéralisations consenties ?
Cette inquiétude ne s'est pas concrétisée.
Les pays émergents d'Asie du Sud-Est ou d'Amérique Latine, touchés par cette
crise, ont pu percevoir l'intérêt que représenterait, pour eux, une ouverture de
leurs marchés aux opérateurs occidentaux du secteur financier. La concurrence
étrangère sur leur territoire, en contraignant leurs propres établissements
financiers à une rigueur accrue, est finalement de nature à prémunir ces pays à
l'avenir contre des stratégies financières hasardeuses dont la crise qui les
frappe a été la sévère sanction.
De fait, le contenu de l'accord est, en
lui-même, de nature à minimiser l'impact négatif de la crise sur sa mise en
oeuvre. La libéralisation est consentie essentiellement sur le droit
d'établissement (présence commerciale), et ne porte pas sur les mouvements de
capitaux contre lesquels, d'ailleurs, l'annexe sur les services financiers
annexée à l'AGCS et l'AGCS lui-même prévoient des dispositifs prudentiels
destinés à préserver l'équilibre des balances des paiements.
Les
politiques d'ouverture se sont d'ailleurs poursuivies en Asie, postérieurement
au déclenchement de la crise financière, conduisant d'ailleurs certains pays à
élargir les libéralisations consenties (Philippines, Indonésie, Thaïlande).
De même, en Amérique Latine, les besoins de financement extérieur
conduisent les gouvernements à persévérer dans l'assouplissement de l'accès à
leurs marchés financiers pour les opérateurs étrangers, notamment au Brésil, au
Mexique et au Chili.
CONCLUSION
Plus de 70 nations ont souscrit à cet accord qui, comme l'a
déclaré le négociateur pour l'Union européenne, Sir Leon Brittan, "va
contribuer à restaurer la confiance en Asie et va offrir d'importantes
possibilités pour l'Europe et les Etats-Unis". A partir de l'an prochain,
les activités internationales des sociétés financières seront libéralisées dans
95 % du marché mondial.
L'Union européenne et la France ont
beaucoup à attendre des conséquences de cette libéralisation. Votre rapporteur
ne peut donc qu'inviter la commission des affaires étrangères, de la défense et
des forces armées à donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi.
EXAMEN EN
COMMISSION
Au cours de sa séance du mercredi 9 décembre 1998, la
commission a examaminé le présent rapport.
A l'issue de l'exposé du
rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, a fait observer que les rachats de
banques américaines par des établissements français n'avaient pas été importants
au cours de la période récente. Il a relevé que la situation très
concurrentielle des banques françaises sur le territoire national les avait
incitées à s'engager en Asie du sud-est pour trouver des débouchés qui s'étaient
révélés dangereux.
La commission a alors, suivant l'avis de son
rapporteur, approuvé le projet de loi qui lui était soumis.
PROJET DE
LOI
(Texte proposé par le Gouvernement)
Article
unique
Est autorisée l'approbation du cinquième protocole (services
financiers) annexé à l'accord général sur le commerce des servicers, adopté à
Genève le 27 février 1998 et dont le texte est annexé à la présente
loi3(*).
ANNEXE
ETUDE
D'IMPACT4(*)
1. Etat de droit et situation de fait existants et leurs
insuffisances
Lors de la signature de l'accord instituant l'OMC, en
avril 1994 à Marrakech, les ministres, jugeant insuffisantes les offres
d'engagements déposées par les Membres dans le domaine des services financiers,
ont décidé de poursuivre des négociations spécifiques en vue de parvenir à une
libéralisation accrue du commerce de ces services. Un accord intérimaire a été
conclu en juillet 1995, matérialisé par le deuxième protocole à l'Accord général
sur le commerce des services et ses annexes. Le deuxième protocole a été ratifié
par la France le 28 juin 1996 (loi n° 96-574 du 28 juin 1996).
Rouvertes en avril 1997, les négociations sur le commerce des services
financiers se sont conclues en décembre 1997 par un accord définitif,
matérialisé par le cinquième protocole et ses annexes.
2. Bénéfices
escomptés
- emploi -
Le cinquième protocole n'aura pas
d'incidence négative sur l'emploi puisqu'il ne fait que refléter l'état du droit
en vigueur en France dans le secteur des services financiers, et n'implique
aucune modification de la législation française dans ce domaine ni même des
directives et règlements communautaires concernés. En revanche, il aura des
effets bénéfiques sur les fournisseurs français de services financiers qui
pourront plus facilement étendre leur activité sur les marchés étrangers. Ces
répercussions apparaissent cependant difficiles à chiffrer en termes d'emplois.
- intérêt général -
L'accord favorise l'ouverture à la
concurrence étrangère dans le secteur des services financiers dans un grand
nombre de pays membres de l'OMC, notamment les pays développés comme le Japon et
le Canada, mais aussi les pays émergents d'Asie et d'Amérique latine, dont les
marchés conservent un fort potentiel de croissance. Les services financiers
constituant en outre une infrastructure essentielle pour le développement
économique, la libéralisation accrue de ce secteur est une étape majeure dans
l'ouverture au monde des économies en développement et dans l'assainissement et
la restructuration de ce secteur dans les économies en crise.
-
incidences financières -
Le cinquième protocole n'aura pas d'impact
direct sur le budget de l'Etat ou sur le budget communautaire. L'impact indirect
qu'il pourrait avoir sur les finances publiques en favorisant le développement
des entreprises françaises à l'étranger ne devrait pas, en première analyse,
être significatif.
- simplification des formalités administratives
-
Sans objet.
- complexité de l'ordonnancement juridique
-
Le cinquième protocole n'accroîtra pas la complexité de
l'ordonnancement juridique puisque le secteur des services financiers est
couvert par l'accord général sur le commerce des services depuis la signature
des accords de Marrakech le 15 avril 1994. En revanche, la sécurité
juridique des opérateurs français dans les autres pays signataires sera
accrue.
1 Ces deux aspects constituent les deux
colonnes principales des listes d'engagements figurant en annexe du projet de
loi.
2 Les listes d'engagements figurent en
annexe au projet de loi.
3 Voir le texte
annexé au document Sénat n° 22 (1998-1999).
4
Texte transmis par le Gouvernement pour l'information des
parlementaires.